Il Monitoraggio Civico nell’Accordo di Partenariato 2014-2020

L’Accordo di Partnenariato 2014-2020 è la strategia italiana per l’uso dei Fondi Strutturali e di Investimento europei (Fondi SIE, #ESIFunds). Entro il 2023 sono da spendere oltre 42,6 miliardi di euro di fondi europei, a cui si aggiungono quasi 31 miliardi di cofinanziamento nazionale (fonte: OpenCoesione).  Ai fondi SIE si aggiungono, nel Mezzogiorno, quasi 50 miliardi aggiuntivi del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione.

L’Accordo di Partenariato è il documento di riferimento per tutti i Programmi Operativi, quali i Programmi Operativi Nazionali (PON), Programmi Operativi Regionali (POR) e tutti gli altri programmi finanziati dal Fondo per lo Sviluppo Regionale (FESR), dal Fondo Sociale Europeo (FSE) e dai fondi per lo sviluppo rurale (FEASR) e la pesca (FEAMP).

Nell’Accordo si menziona esplicitamente il “monitoraggio civico” dei risultati degli interventi finanziati “per favorire – attraverso specifiche azioni di “monitoraggio civico” degli interventi stessi –il coinvolgimento e la partecipazione attiva di cittadini, imprese, ricercatori, giornalisti, società civile e partenariato economico-sociale nelle scelte di policy e nella verifica dei risultati ottenuti.”, come uno degli obiettivi del Gruppo Tecnico per la qualità e trasparenza dei dati.

Più in generale, sono numerose le sezioni dell’Accordo che richiamano, direttamente o indirettamente, esigenze di migliorare la capacità delle amministrazioni di coinvolgere i beneficiari ultimi degli interventi per valutare i risultati e gli impatti degli interventi realizzati, ad esempio:

  • l’esigenza di una maggiore focalizzazione verso i risultati e gli impatti dei progetti finanziati, anche grazie al rafforzamento degli strumenti per il monitoraggio e la valutazione ex-post
  • la promozione di una maggiore trasparenza dell’azione pubblica secondo la logica dell’open government e dell’open data
  • la promozione di nuove competenze digitali nei cittadini per migliorarne la “libertà sostanziale”
  • la creazione di spazi di collaborazione tra amministrazioni e cittadinanza per valorizzare il contributo delle comunità locali, del terzo settore, degli stakeholders rilevanti e singoli cittadini alla co-progettazione di politiche e servizi, al monitoraggio civico e alla valutazione dei risultati

Il concetto e la pratica del monitoraggio civico è, inoltre, pienamente coerente con le indicazioni del Codice di condotta europeo sul partenariato.

Sezioni dell’Accordo direttamente o indirettamente riferite al monitoraggio civico degli interventi pubblici

1.1.3 ANALISI DELLE DISPARITÀ, DELLE ESIGENZE DI SVILUPPO E DEL POTENZIALE DI CRESCITA CON RIFERIMENTO AGLI OBIETTIVI TEMATICI

Obiettivo Tematico 2

“In generale, la situazione italiana è disomogenea e ancora lontana da alcuni dei target europei, soprattutto per una generalizzata debolezza della domanda (Tavola 3) – a sua volta dovuta, almeno in parte, a competenze digitali ancora insufficienti per garantire quella massa critica indispensabile a imprimere un’accelerazione sull’offerta di servizi digitali – nonché a causa di una copertura infrastrutturale in banda ultra larga ancora carente, soprattutto nelle aree rurali, interne e produttive, nelle quali il gap è molto elevato.”

(pag. 18)

Obiettivo Tematico 11

“Le raccomandazioni specifiche del Consiglio europeo all’Italia sottolineano il ruolo della Pubblica Amministrazione nel conseguimento dei target di Europa 2020 e nella gestione dei Fondi europei e individuano puntualmente i nodi su cui incidere. Quella del luglio 2014 sottolinea che “… resta cruciale per l’Italia l’attuazione rapida e completa delle misure adottate, sia al fine di colmare le carenze esistenti a livello di attuazione, che al fine di evitare l’accumulo di ulteriori ritardi. Una delle leve fondamentali per migliorare le prestazioni dell’Italia in termini di attuazione e per assicurare, in generale, un’azione politica più snella risiede in un maggiore coordinamento e una ripartizione più efficiente delle competenze tra i vari livelli di governo, aspetti di cui potrebbe beneficiare, a sua volta, la gestione dei fondi dell’UE, a favore della quale finora sono stati attuati soltanto interventi parziali e incompleti, soprattutto nelle regioni meridionali. Continuano inoltre a ripercuotersi sulla gestione dei fondi dell’UE l’inadeguatezza della capacità amministrativa e la mancanza di trasparenza, di valutazione e di controllo della qualità. La qualità del servizio pubblico trarrebbe beneficio anche da una maggiore efficienza e da un più forte orientamento al servizio, nonché dai corrispondenti cambiamenti nella gestione delle risorse umane. La corruzione continua a incidere pesantemente sul sistema produttivo dell’Italia e sulla fiducia nella politica e nelle istituzioni. Oltre a rivedere la disciplina dei termini di prescrizione, per lottare efficacemente contro la corruzione è indispensabile dotare di adeguati poteri l’Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Le gravi inefficienze che ancora caratterizzano la giustizia civile impongono una verifica accurata dell’impatto delle misure adottate””

(pag. 114)

“Le statistiche internazionali evidenziano ritardi dell’Italia in ambiti specifici, quali quelli relativi agli oneri regolatori, alla prevenzione e al contrasto della corruzione, alla trasparenza, alla digitalizzazione dei servizi ai cittadini e al miglioramento del funzionamento del sistema giudiziario”  

(pag. 115)

I deficit di capacità amministrativa nella gestione dei Fondi non sono quindi un fattore specifico e isolabile dell’azione pubblica nella politica di coesione. Piuttosto è quest’ultima che, come parte di un più complessivo sistema amministrativo che presenta punti di arretratezza, farraginosità e complessità, deve confrontarsi con questi limiti, operando, quindi, in un contesto sfavorevole per rispondere agli standard e agli obiettivi di questa politica in quanto caratterizzato, in sintesi, da:

– livelli non sempre chiari di distinzione delle responsabilità con rischi elevati di confusione e sovrapposizione delle funzioni di indirizzo politico con quelle di gestione/attuazione tecnico amministrativa di programmi complessi;

– standard non adeguati di tempestività e trasparenza della decisione pubblica;

– ancora insufficiente capacità di programmare, progettare e rendere operativi e realizzare operazioni in tempi dati e secondo criteri specifici richiesti dalle regole dei fondi;

– deficit di carattere organizzativo nel definire una macchina amministrativa ad hoc adeguata alla gestione e all’attuazione di programmi complessi da realizzare in tempi definiti;

– carenze e ritardi nella messa a punto di forme di coordinamento chiare ed efficienti, procedure e percorsi tecnico‐amministrativi che, pur nell’ovvio rispetto di una normativa nazionale e regionale molto complessa, disegnino modalità coerenti a una rapida attuazione dei programmi;

– la necessità di adeguamento qualitativo e quantitativo delle competenze e delle capacità interne all’amministrazione;

– l’assenza di un’effettiva responsabilizzazione rispetto ai risultati;

– la necessità di conseguire standard più adeguati per la corretta ed efficiente realizzazione di funzioni tecniche (fra le quali valutazione, monitoraggio, gestione informatizzata del circuito finanziario) decisive nel garantire la buona gestione dei programmi;

– il funzionamento non efficiente del sistema di affidamento dei lavori e delle procedure di appalto secondo modelli improntati a standard elevati di maggiore semplicità amministrativa e procedurale, trasparenza, verificabilità e tempestività;

– la necessità di applicare tali modelli anche alle strutture e società in house della Pubblica Amministrazione rafforzando i meccanismi atti a garantire la più corretta applicazione di criteri adeguati in particolare per l’affidamento di servizi di assistenza tecnica di tutti i programmi.”

(pag. 120)

1.3 OBIETTIVI TEMATICI SELEZIONATI E SINTESI DEI RISULTATI ATTESI PER CIASCUNO DEI FONDI SIE

OBIETTIVO TEMATICO 2 ‐ MIGLIORARE L’ACCESSO ALLE TECNOLOGIE DELL’INFORMAZIONE E DELLA COMUNICAZIONE, NONCHÉ L’IMPIEGO E LA QUALITÀ DELLE MEDESIME

LINEE DI INDIRIZZO STRATEGICO

“Potenziamento della domanda di ICT di cittadini e imprese in termini di utilizzo dei servizi online, inclusione digitale e partecipazione in rete (RA 2.3). Nel periodo 2014‐2020, più che nelle passate programmazioni, è determinante l’attenzione ai profili di domanda, in un approccio integrato tra offerta di infrastrutture e servizi e miglioramento delle capacità di utilizzo da parte di cittadini, imprese e PA. Il risultato atteso 2.3 mira a colmare i gap esistenti da parte di cittadini e imprese in relazione all’uso di servizi digitali, a rendere inclusivo l’accesso ai benefici della società della conoscenza e a favorire la partecipazione attiva dei cittadini alla vita democratica.  

Il FESR contribuisce alla realizzazione di soluzioni tecnologiche a supporto dello sviluppo delle competenze, in particolare delle competenze digitali (ad esempio per la formazione dei giovani e per la creazione delle nuove professionalità digitali), gli interventi di alfabetizzazione digitale per l’inclusione sociale e l’acquisizione delle competenze avanzate per l’innovazione e lo sviluppo economico, ad esempio e‐skills dei giovani imprenditori (complementari con interventi finanziati negli Obiettivi Tematici 8, 9, 10 e 11). Verrà altresì supportata la creazione di piattaforme e altri strumenti digitali per l’open government e l’open data (complementari con interventi finanziati nell’Obiettivo Tematico 11), come ad esempio le iniziative per la trasparenza, collaborazione, co‐progettazione dei servizi pubblici e il monitoraggio civico delle politiche pubbliche.

Inoltre, sono inclusi interventi diretti a valorizzare le competenze e il contributo della cittadinanza, delle istituzioni locali, delle imprese e delle associazioni territoriali alla soluzione di problemi sociali (smart citizenship) attraverso la diffusione di iniziative che facilitino la messa in rete di informazioni e servizi (es. crowdsourcing e nuove forme di collaborazione con la PA) e, nel contempo, stimolino l’utilizzo dei servizi pubblici digitali. Risponde allo stesso obiettivo, ad esempio, la costituzione di luoghi pubblici di condivisione e innovazione, il supporto al wi‐fi pubblico e il sostegno alla diffusione di spazi di co‐working.   Il FEASR integrerà le azioni del FESR e del FSE sulla domanda con interventi specifici per la formazione e l’alfabetizzazione, l’innovazione e l’adozione delle TIC nelle imprese agricole e dell’agroindustria, e per le PMI  nelle aree rurali nell’ambito dell’OT 10.    Gli interventi FEASR per promuovere l’accessibilità, l’uso e la qualità delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) nelle zone rurali saranno in linea con gli obiettivi della strategia sulla crescita digitale nazionale e saranno implementati seguendo il quadro comune di monitoraggio nazionale tenendo conto degli indicatori e obiettivi dell’Agenda Digitale Europea.”

(pag. 171).

OBIETTIVO TEMATICO 11 – RAFFORZARE LA CAPACITÀ ISTITUZIONALE DELLE AUTORITÀ PUBBLICHE E DELLE PARTI INTERESSATE E UN’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA EFFICIENTE

LINEE DI INDIRIZZO STRATEGICO

“La strategia per la capacità amministrativa si articola in due pilastri che ne delineano gli obiettivi e la successiva articolazione in risultati attesi e azioni per conseguirli.

Il primo pilastro punta alla modernizzazione del sistema amministrativo nazionale in coerenza con le riforme contenute nel PNR e con le priorità indicate nei documenti della Commissione europea. Gli interventi previsti a questo riguardo mirano a favorire cambiamenti e innovazione nelle amministrazioni pubbliche di tutte le aree del Paese, principalmente attraverso:
a) la creazione di un contesto generale più favorevole al benessere dei cittadini e all’operatività delle imprese attraverso l’implementazione di riforme che incidano, in sintesi, sulla semplificazione normativa; sulla riduzione dei tempi e degli oneri regolatori; sull’aumento della trasparenza secondo le logiche dell’open government e dell’open data; sulla prevenzione e il contrasto della corruzione e illegalità; sull’efficienza del sistema degli appalti pubblici; sull’introduzione in modo coordinato, di pratiche e applicazioni di e‐procurement.”

(pag. 262).

1.5 APPLICAZIONE DEI PRINCIPI ORIZZONTALI

1.5.1 DISPOSIZIONI PER L’APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DEL PARTENARIATO

PRINCIPALI RISULTATI E VALORE AGGIUNTO DELLA CONSULTAZIONE PARTENARIALE

“Molta rilevanza è stata data al profilo della domanda di ICT. In questo senso, le sollecitazioni provenute sono state rivolte ad incoraggiare lo sviluppo di servizi e tecnologie che consentano di rafforzare la domanda di servizi, l’empowerment dei cittadini e la trasparenza piena dei processi gestiti dalle amministrazioni.”

(pag. 282)

“E’ stata sottolineata la rilevanza dell’OT11 sia per la qualificazione delle competenze del personale pubblico, ivi compreso quello degli Enti Locali, sia per qualificare e rafforzare la partecipazione attiva del partenariato economico–sociale e del Terzo settore, a livello nazionale e locale, in tutte le fasi della programmazione, attuazione e monitoraggio della programmazione 2014-2020”

(pag. 287)

2.5 VALUTAZIONE IN TEMA DI RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA DELLE AUTORITÀ COINVOLTE NELLA GESTIONE E NEL CONTROLLO DEI PROGRAMMI E, SE DEL CASO, DEI BENEFICIARI NONCHÉ, SE NECESSARIO, UNA SINTESI DELLE AZIONI DA ADOTTARE A TALE SCOPO

“Le attività di assistenza tecnica e supporto alla gestione richiedono un radicale riorientamento per superare i limiti di efficacia riscontrati in passato e per favorire la concentrazione dello sforzo affidato all’azione di supporto su alcuni punti nodali, quali:

– l’analisi strategica atta a orientare l’azione dei Programmi alla soluzione di problemi rilevanti e specifici e diretta a risultati definiti da conseguire con azioni chiare, circostanziate, realizzabili in tempi dati;

la valutazione di efficacia della strategia e dei risultati dei Programmi;

– il rafforzamento tecnico delle competenze specifiche e ad alto valore aggiunto per la gestione dei Fondi SIE su temi rilevanti, decisivi e al centro della strategia europea (quali ricerca e sviluppo, innovazione, smart economy, energia, ambiente e cambiamenti climatici), per i quali sono richieste competenze di alto livello per la definizione degli indirizzi strategici, per la selezione e gestione dei progetti e per il monitoraggio fisico e per la valutazione finale;

– il Sistema di gestione dei Programmi per le funzioni essenziali che lo sostanziano (attuazione, monitoraggio, controllo);

– le funzioni orizzontali cruciali (come la gestione dei flussi finanziari e del bilancio, gli strumenti di coordinamento fra uffici, il sistema informatico interoperativo, gli strumenti di pianificazione, programmazione, controllo e gestione del rischio, gli strumenti per garantire una piena trasparenza e nell’attuazione degli interventi);

– il contributo temporaneo al rafforzamento permanente (sostenuto da risorse ordinarie) delle Amministrazioni responsabili dell’attuazione dei Programmi dei Fondi SIE attraverso il reclutamento di competenze tecniche specialistiche di cui è rilevata la carenza o l’assenza;

– l’implementazione di Sistemi informatici nazionali o comunque sistemi che estendano in tutte le Amministrazioni esperienze e modelli di sperimentata efficienza”

(pag. 645)

“Oltre ai nodi sopra richiamati, l’azione di rafforzamento affidata all’assistenza tecnica si deve concentrare anche sull’obiettivo di rafforzamento della capacità delle amministrazioni di realizzare progetti per conseguire risultati specifici.

[…].

In particolare, tale rafforzamento impone un’azione mirata che incida: a) sul rafforzamento delle capacità di programmare, valutare, monitorare interventi e progetti caratterizzati da apertura, trasparenza e da chiarezza nella definizione dei risultati attesi con adeguati target da conseguire; nell’indicazione e circostanziata descrizione delle azioni necessarie per perseguirli con un cronoprogramma rigoroso di attuazione con tempi definiti per le diverse fasi del percorso di attuazione (dalla definizione della progettazione al collaudo); b) sulla qualificazione e l’efficienza delle modalità di affidamento, nonché sull’adeguamento del sistema di stazioni appaltanti e centrali di committenza in modo da consentire alle strutture di gestione dei Programmi di disporre progressivamente di riferimenti affidabili per realizzare bandi e gare in tempi più rapidi e secondo procedure più efficienti e trasparenti”

(pag. 646)

“La costituzione dell’Agenzia per la coesione territoriale, sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri. L’Agenzia, secondo la norma istitutiva (art. 10, comma 1, legge 30 ottobre 2013, n. 125), svolge (in sintesi) le seguenti funzioni:

– Opera, in raccordo con le Amministrazioni competenti, il monitoraggio sistematico e continuo dei Programmi Operativi e degli interventi della politica di coesione, anche attraverso specifiche attività di valutazione e verifica;

– attua azioni di sostegno e di assistenza tecnica alle Amministrazioni che gestiscono Programmi europei o nazionali con obiettivi di rafforzamento della coesione territoriale per l’accelerazione e la realizzazione dei Programmi, anche con riferimento alle procedure relative alla stesura e gestione di bandi pubblici;

– vigila, nel rispetto delle competenze delle singole amministrazioni pubbliche, sull’attuazione dei Programmi e sulla realizzazione dei progetti che utilizzano i fondi strutturali;

– promuove, nel rispetto delle competenze delle singole Amministrazioni pubbliche, il miglioramento della qualità, della tempestività, dell’efficacia e della trasparenza delle attività di programmazione e attuazione degli interventi;

– può assumere le funzioni dirette di Autorità di Gestione di Programmi per la conduzione di specifici progetti a carattere sperimentale nonché per assumere poteri sostitutivi nei casi previsti dalla norma (decreto legislativo n.88/2011) di gravi ritardi attuativi.”

(pag. 648)

“Piani di valutazione

[…]

Altri importanti elementi acquisiti dal dibattito sono quelli relativi alla necessità di fare riferimento a una pluralità di approcci metodologici a seconda del quesito di interesse, della tipologia di informazione, delle risorse disponibili e della possibilità di condurre valutazioni su esperienze di policy concluse ma di interesse tematico attuale, anche se formalmente appartenenti a un ciclo di programmazione pregresso. Il dibattito e gli orientamenti comunitari segnalano l’indispensabile disponibilità di valutazioni sull’efficacia degli interventi. Nei Piani troveranno dunque spazio valutazioni ex post di interventi già realizzati, da cui è possibile apprendere molto sul nesso empirico tra risultati e azioni del programma in corso, ma anche alcune valutazioni di impatto di nuovi interventi in corso, costruite metodologicamente in modo congiunto agli interventi da valutare con la finalità di garantire disponibilità adeguata di informazione per le analisi a conclusione degli interventi. “

4.2 MODALITÀ PER GARANTIRE LA TRASPARENZA E LA DISPONIBILITÀ PUBBLICA DI DATI E INFORMAZIONI SU TUTTI PROGRAMMI COFINANZIATI DAI FONDI SIE, AI SENSI DELL’ART. 115 DEL REGOLAMENTO GENERALE

GRUPPO TECNICO SU QUALITÀ E TRASPARENZA DEI DATI

“Al fine di sostenere il processo di miglioramento della qualità dei dati innescato dalla pubblicazione online delle informazioni del monitoraggio, il “Gruppo Tecnico su qualità e trasparenza dei dati”, già istituito nell’ambito del Comitato QSN 2007-2013 come “Gruppo Tecnico per la diffusione e il riutilizzo pubblico di dati e informazioni sugli interventi delle politiche di coesione territoriale”, viene rafforzato per migliorare ulteriormente la collaborazione tra tutte le Amministrazioni che gestiscono Programmi cofinanziati dai Fondi SIE (FESR, FSE, FEASR, FEAMP), nonché programmi complementari alla Politica di coesione dell’UE. Fanno parte del Gruppo Tecnico, coordinato congiuntamente da Dipartimento per lo sviluppo e la coesione (DPS) e Ministero dell’Economia e delle Finanze RGS-IGRUE, rappresentanti designati dalle singole Amministrazioni quali referenti per le attività di monitoraggio e comunicazione. Il Gruppo Tecnico è la sede di approfondimento di specifiche e articolate problematiche legate ai dati dei sistemi di monitoraggio e alle modalità di comunicazione efficace delle politiche attuate in Italia mediante i programmi cofinanziati dai Fondi SIE, nonché i programmi complementari alla Politica di coesione dell’UE. In particolare, per l’aspetto legato ai dati, il Gruppo Tecnico opera per verificare costantemente la capacità del Sistema di monitoraggio unitario 2014-2020 di monitorare correttamente il complesso degli interventi finanziati, uniformare l’interpretazione delle variabili incluse in tale Sistema, definire standard di pubblicazione e riutilizzo di dati e informazioni non incluse nel tracciato unico. Con riferimento alla comunicazione, nel Gruppo Tecnico si definiscono le opportune modalità di collaborazione tra le Amministrazioni rappresentate, affinché il portale OpenCoesione costituisca lo strumento chiave sia per rappresentare lo stato di attuazione degli interventi finanziati rispetto agli obiettivi prefissati, sia per favorire – attraverso specifiche azioni di “monitoraggio civico” degli interventi stessi – il coinvolgimento e la partecipazione attiva di cittadini, imprese, ricercatori, giornalisti, società civile e partenariato economico-sociale nelle scelte di policy e nella verifica dei risultati ottenuti.”

(pag. 703)