Guida al monitoraggio civico – Tema: RAfforzamento capacità della PA

Linee di indirizzo strategico dell’Accordo di Partenariato 2014-2020 (pag. 226)

La strategia in generale. Come indicato nell’analisi di contesto, per l’Italia emergono esigenze pressanti d’intervento sugli assetti istituzionali ed organizzativi, sugli aspetti normativi e procedurali e sulla capacità amministrativa funzionali all’effettiva attuazione delle riforme con risultati misurabili e riferibili a tutti i livelli amministrativi. Occorre in particolare investire su un piano ampio di riforma, che punti a cambiamenti strutturali e all’eliminazione dei nodi che rallentano il miglioramento del contesto in cui operano le imprese e che condiziona la qualità della vita per i cittadini. Il miglioramento della qualità delle performance delle Pubbliche Amministrazioni, anche attraverso il conseguimento di risultati in termini di razionalizzazione e il miglioramento dell’efficienza organizzativa e della gestione del personale, risulta indispensabile. 

Priorità che sono parte essenziale del Piano Nazionale di Riforma e in linea con quanto rappresentato nelle raccomandazioni specifiche del Consiglio europeo all’Italia del 2013 e del 2014: semplificazione amministrativa; trasparenza; prevenzione della corruzione; digitalizzazione e diffusione dell’e-procurement; efficienza, qualità e gestione delle performance; razionalizzazione e qualificazione della spesa pubblica e delle capacità della Pubblica Amministrazione. 

In questo ambito, un’attenzione specifica dovrà riguardare la piena implementazione della riforma della giustizia civile, con interventi sui processi e l’organizzazione degli uffici giudiziari e l’introduzione di modalità innovative di gestione delle controversie. 

La strategia nazionale dell’Obiettivo Tematico 11 coincide quindi con l’ampio e articolato progetto di riforma sul quale l’Italia è impegnata con l’obiettivo di ricostituire gli assetti fondamentali per la competitività del sistema economico produttivo nazionale e di contribuire, con un ruolo trainante, al conseguimento di più alti livelli di coesione territoriale, economica e sociale nell’ambito degli obiettivi tracciati dalla strategia “Europa 2020” per la crescita intelligente, sostenibile, inclusiva.

I due pilastri della strategia. La strategia per la capacità amministrativa si articola in due pilastri che ne delineano gli obiettivi e la successiva articolazione in risultati attesi e azioni per conseguirli.

Il primo pilastro punta alla modernizzazione del sistema amministrativo nazionale in coerenza con le riforme contenute nel PNR e con le priorità indicate nei documenti della Commissione europea. Gli interventi previsti a questo riguardo mirano a favorire cambiamenti e innovazione nelle amministrazioni pubbliche di tutte le aree del Paese, principalmente attraverso:

a. la creazione di un contesto generale più favorevole al benessere dei cittadini e all’operatività delle imprese attraverso l’implementazione di riforme che incidano, in sintesi, sulla semplificazione normativa; sulla riduzione dei tempi e degli oneri regolatori; sull’aumento della trasparenza secondo le logiche dell’open government e dell’open data; sulla prevenzione e il contrasto della corruzione e illegalità; sull’efficienza del sistema degli appalti pubblici; sull’introduzione in modo coordinato, di pratiche e applicazioni di e-procurement. 

In particolare, gli interventi volti alla riduzione degli oneri regolatori, terranno conto dei risultati della consultazione pubblica sulle “100 procedure più complicate da semplificare” e verranno pianificati e realizzati sulla base del “Programma per la misurazione e la riduzione degli oneri amministrativi, degli oneri regolatori e dei tempi”, adottato d’intesa con le Regioni e i Comuni, e dell’Agenda per la semplificazione.

Verranno inoltre sviluppate: azioni tese a promuovere l’utilizzo da parte delle imprese delle semplificazioni adottate; azioni mirate di semplificazione delle procedure più rilevanti e complesse per le attività di impresa; azioni di supporto per assicurare la piena funzionalità degli sportelli unici per le attività produttive e l’efficacia degli interventi di semplificazione delle altre Amministrazioni coinvolte nella gestione di procedure complesse.

Sul fronte della prevenzione e il contrasto della corruzione, gli interventi previsti riguarderanno l’introduzione di sistemi di risk management integrati nei sistemi di pianificazione, programmazione e controllo; misure volte a favorire la denuncia di illeciti; l’adozione di codici di comportamento, caratterizzati da una maggiore cogenza giuridica.

Gli interventi per la digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche, inclusa l’introduzione di sistemi di e-procurement, costituiscono parte integrante della complessiva politica di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche, volta a migliorare la qualità dei servizi erogati ai cittadini, la trasparenza e la partecipazione, nonché a conseguire miglioramenti in termini di efficienza. Riguarderanno la diffusione dei servizi di e-government e l’impulso a un più ampio ricorso alle procedure di e-procurement. 

Le misure di digitalizzazione che si realizzeranno in Obiettivo Tematico 11 riguarderanno gli interventi volti ad assicurare la presenza delle condizioni operative necessarie affinché le innovazioni tecnologiche introdotte, sia livello di singola amministrazione, sia a livello di sistema, anche attraverso gli interventi tecnologici e infrastrutturali previsti in OT 2, possano effettivamente produrre gli effetti attesi.

b. la modernizzazione di settori chiave nel determinare la qualità dei servizi collettivi per cittadini e imprese in particolare nel settore degli appalti pubblici, con il recepimento e l’attuazione strategica delle nuove direttive europee, e della giustizia con l’attuazione di una strategia mirata basata su innovazione di procedure e strumenti e su cambiamenti organizzativi in grado di ridurre i tempi di definizione delle controversie e di smaltire l’arretrato, soprattutto in ambito civile.

Saranno realizzate azioni per il miglioramento dell’efficienza e delle prestazioni degli uffici giudiziari attraverso l’innovazione tecnologica, il supporto organizzativo all’informatizzazione e telematizzazione degli uffici, la disseminazione di specifiche pratiche innovative e il supporto all’attivazione di interventi di change management.

Il secondo pilastro interpreta l’obiettivo strategico del miglioramento complessivo delle prestazioni delle amministrazioni pubbliche attraverso un intervento articolato su due linee specifiche.

La prima mira a rafforzare la capacità delle amministrazioni e delle parti interessate coinvolte nel conseguimento dei risultati di policy previsti negli Obiettivi Tematici 1-10. Gli interventi dovranno contribuire ai necessari processi di riforma volti alla razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche, al miglioramento dell’efficienza organizzativa e della gestione delle risorse umane ed essere accompagnati da expertise di alto profilo per la loro attuazione, il monitoraggio e la valutazione dei risultati. Le specifiche attività saranno puntualmente identificate sulla base delle scelte effettuate a livello di programmazione operativa in termini di risultati attesi perseguiti e azioni finanziate e dovranno tenere adeguatamente conto dell’impegno richiesto in determinati ambiti di policy prioritarie per la programmazione 2014-2020 (ricerca e innovazione, energia, ambiente).

E’ nell’ambito di questo pilastro, anche in coerenza con le disposizioni dei Regolamenti 2014-2020, nonché con le priorità d’investimento del FSE rispetto all’OT11, che sono quindi previsti gli interventi di supporto e accompagnamento strategico ai soggetti attivi nell’ambito dei processi di riforma e modernizzazione delle politiche dell’istruzione, della formazione e delle politiche sociali e del lavoro, a livello nazionale e locale, inclusi i beneficiari delle politiche, gli stakeholders e i rappresentanti della società civile.

In particolare, le politiche del lavoro, istruzione e formazione si inquadrano nel più generale processo di riforma del mercato del lavoro, inteso nella sua accezione più ampia e svolgono la funzione di preparare la società ai mutamenti strutturali per mitigarne gli effetti. 

Le misure per sostenere gli organismi operanti nell’ambito dell’istruzione, formazione, politiche sociali e del lavoro saranno individuate in accordo con le Regioni e riguarderanno, tra l’altro, azioni specifiche funzionali alla riforma dei centri per l’impiego (integrazione tra matching e altre politiche attive, definizione dei servizi minimi) e allo sviluppo delle politiche sociali e alla loro integrazione con quelle del lavoro, nonché il potenziamento e l’integrazione dei sistemi informativi (fra cui il miglioramento dei processi organizzativi per una migliore integrazione e interoperabilità delle basi informative, statistiche e amministrative e progettazione, sviluppo e infrastrutturazione di sistemi conoscitivi condivisi per lo scambio, l’elaborazione e la diffusione dei dati) e la definizione di regole nazionali per l’identificazione e la certificazione delle competenze. 

Si tratta di azioni che permetteranno di adeguare tali politiche alle nuove sfide sociali derivanti anche dalla crisi economica – che richiedono sempre più flessibilità e decentramento ma nello stesso tempo specializzazione di intervento con strumenti di policy dedicati. Al tempo stesso, richiedono un forte orientamento al risultato, superando la frammentarietà degli interventi che ha segnato l’esperienza del ciclo di programmazione precedente e assicurando continuità alle azioni che sono state in grado di assicurare inclusione sociale e lavorativa e di avviare importanti sperimentazioni nel campo delle politiche per l’immigrazione e anti-discriminazione.

La seconda linea di intervento mira a migliorare stabilmente, attraverso azioni orizzontali per tutta la pubblica amministrazione e promozione ed estensione di buone pratiche, le capacità delle Amministrazioni in funzioni amministrative e tecniche cruciali per aumentare la qualità e l’efficacia delle politiche di investimento pubblico, il coordinamento della governance multilivello nell’attuazione degli investimenti pubblici, la progettazione e l’attuazione delle politiche pubbliche.

I principali interventi riguarderanno, fra l’altro: azioni funzionali al presidio e alla maggiore efficienza del processo di decisione pubblica (razionalizzazione del sistema di responsabilità e benchmarking); applicazione delle innovazioni di metodo per migliorare le capacità di programmazione e di progettazione delle politiche pubbliche; monitoraggio e valutazione per il rafforzamento dei sistemi territoriali dell’innovazione in accompagnamento all’attuazione dei programmi; miglioramento, diffusione e applicazione di metodi di valutazione appropriati; attuazione del Codice europeo di condotta sul partenariato migliorando la qualità e il grado di incisività della consultazione con le parti economiche e sociali, con la società civile, i cittadini; produzione di informazioni statistiche con elevato grado di disaggregazione territoriale e di dati di dettaglio elaborati sulla base di comuni standard di qualità; promozione e incentivo per il maggiore e pieno utilizzo delle centrali di committenza e il ricorso alle stazioni uniche appaltanti.

Focus sulla strategia per migliorare l’efficienza della giustizia civile. Uno snodo cruciale per garantire al

Paese certezza del diritto in tempi ragionevoli e per questa via condizioni favorevoli alla crescita socioeconomica, un ambiente favorevole per le imprese e livelli adeguati di servizi ai cittadini, è la riforma della giustizia, della giustizia civile in primo luogo.

La riforma della giustizia è già in corso anche con il contributo di progetti innovativi riguardanti l’organizzazione degli uffici giudiziari e l’implementazione del processo telematico finanziati e attuati nell’ambito dei Programmi della politica di coesione comunitaria 2007-2013.

La riforma implica un’azione convergente che riguarda, contemporaneamente, diversi aspetti del sistema giudiziario e che si basa su una forte integrazione della dimensione organizzativa con quella dell’innovazione tecnologica (informatizzazione e telematizzazione), quale driver principale dei cambiamenti nelle modalità di azione degli uffici giudiziari e nella riduzione dei tempi dei procedimenti. 

L‘entrata in vigore (dal 30 giugno 2014) del processo civile telematico è un passo decisivo per l’obiettivo di efficienza del sistema giudiziario poiché l’informatizzazione delle procedure e la digitalizzazione degli atti processuali avranno effetti di velocizzazione dei procedimenti civili, di razionalizzazione delle spese e di miglioramento della qualità del servizio ai cittadini.

Gli interventi di natura organizzativa valorizzano le esperienze e iniziative di ottimizzazione sperimentate e realizzate presso Uffici Giudiziari “virtuosi”, anche in connessione all’azione in corso di revisione della geografia giudiziaria. 

Tali interventi sono riconducibili principalmente a cinque macro-ambiti principali di funzionamento degli Uffici Giudiziari:

• organizzazione (strutture, ruoli organizzativi);
• organico e competenze;
• modelli processivi e di funzionamento;
• processi di comunicazione e interazione nei confronti degli stakeholders;
• accompagnamento organizzativo per l’innovazione tecnologica, l’informatizzazione e telematizzazione degli uffici.

La definizione di nuovi modelli organizzativi che garantiscano allo stesso tempo una migliore gestione delle risorse umane e la rapida integrazione nei procedimenti degli strumenti di innovazione tecnologica già diffusi (in particolare nel processo civile), si basa sull’istituzione e diffusione dell’Ufficio del Processo (UdP), già sperimentato con risultati positivi presso diverse realtà giudiziarie italiane (in particolare, fra gli altri, il Tribunale di Firenze e quello di Milano). 

L’introduzione e l’operatività dell’UdP si accompagna alla completa ristrutturazione delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie e consente maggiore condivisione delle conoscenze e raccordo più efficiente fra uffici interni, in particolare tra giudici e cancellieri, garantendo condizioni di maggiore trasparenza ed efficienza, integrazione nell’azione giudiziaria. 

Gli effetti, in termini di maggiore tempestività e produttività del sistema Giustizia, sono attestati dalle esperienze realizzate in diversi Tribunali. Ad esempio, nei Tribunali di Firenze e Milano la produttività, stimata in termini di aumento delle sentenze nell’unità di tempo, è aumentata rispettivamente del 55 per cento e del 17 per cento, e si è accompagnata al miglioramento percepibile del lavoro attestata dal grado di soddisfazione dei magistrati e degli altri operatori interessati e coinvolti.

Nel quadro di questo processo di riforma sono inoltre cruciali aspetti di rilievo (in particolare per il processo civile), in grado di accompagnarlo e favorirne una più rapida e diffusa implementazione e che riguardano:

• lo smaltimento dell’arretrato;
• la diffusione di modalità alternative ed extragiudiziali di risoluzione delle controversie; –           una maggiore vicinanza (prossimità) fra sistema giustizia e cittadini.

L’arretrato civile ha assunto dimensioni abnormi (circa 5 milioni di processi in primo grado e 400mila in appello) per il quale, attraverso misure straordinarie (per esempio misure di trasferimento in sede arbitrale dei procedimenti pendenti), si mira al dimezzamento in tempi ristretti (12-18 mesi).

Lo smaltimento dell’arretrato tuttavia ha come presupposto il deflazionamento del contenzioso attraverso l’implementazione del ricorso alla via stragiudiziale per la soluzione delle controversie con procedure arbitrali e la negoziazione assistita da un avvocato per accordi conciliativi che evitino il giudizio.

Un aspetto rilevante, infine, non solo per l’istituzione di un rapporto più diretto fra cittadini e sistema giustizia, ma anche ai fini del deflazionamento del contenzioso, è l’introduzione dello “Sportello di prossimità” presso il quale i cittadini possono trovare informazioni e supporto, ascolto e assistenza alle loro richieste e una consulenza specifica per i servizi di volontaria giurisdizione.

Complementarietà e sinergia fra azioni dell’OT11 e AT. La strategia di capacitazione amministrativa attuata nell’ambito dell’Obiettivo Tematico 11 è rivolta a supportare l’ampio processo di riforma e modernizzazione della Pubblica Amministrazione, sulla base delle priorità di intervento individuate dal Piano Nazionale di Riforma in risposta alle Raccomandazioni specifiche rivolte all’Italia e focalizzandosi sul miglioramento delle capacità amministrative e tecniche della Pubblica Amministrazione necessarie all’attuazione delle politiche settoriali e all’efficace realizzazione degli investimenti pubblici.

La strategia attuata nell’ambito dell’Obiettivo Tematico 11, migliorando tali capacità, avrà riflessi positivi anche sulla gestione dei programmi dei fondi SIE che potrà fruire di una pubblica amministrazione più funzionale e di un ambiente complessivo più favorevole a rendere l’attuazione di tali programmi più orientata a risultati e più efficace nel conseguirli in tempi definiti.

Quindi, mentre attraverso le azioni dell’Obiettivo Tematico 11 si mirerà a produrre cambiamenti strutturali e permanenti nelle modalità di operare di tutta la Pubblica Amministrazione, saranno le azioni di assistenza tecnica a mirare direttamente, durante il periodo di programmazione 2014-2020, al miglioramento delle capacità di gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi SIE attraverso il sostegno temporaneo volto a porre riparo alla carenza o all’assenza di competenze specifiche necessarie al conseguimento dei risultati dei Programmi.

Le azioni per il rafforzamento strutturale e delle capacità della Pubblica Amministrazione, nonché le azioni specifiche e temporanee attuate con le risorse di assistenza tecnica, destinate a migliorare la gestione dei Programmi, devono tuttavia convergere nel periodo di programmazione, pur nella distinzione di obiettivi, funzioni e modalità, ad accrescere la capacità dei programmi cofinanziati con i fondi SIE di conseguire risultati visibili, rendicontabili e, in tutti i casi in cui è possibile, quantificabili.

Il Piano di Rafforzamento Amministrativo (cfr. sezione 2.5) è lo strumento attraverso il quale ogni amministrazione impegnata nell’attuazione dei programmi cofinanziata dai Fondi SIE esplicita, accelera e rende operativa con riferimento a cronoprogrammi definiti, l’azione per rendere più efficiente la propria organizzazione amministrativa e individua gli interventi mirati al rafforzamento della capacità di gestione dei Programmi Operativi e, insieme, al miglioramento delle funzioni trasversali da attuare con l’utilizzo mirato delle risorse di assistenza tecnica, mettendo così in collegamento la strategia di rafforzamento strutturale della sua capacità amministrativa con quella di miglioramento immediato di gestione dei Programmi.

Coordinamento nazionale della strategia e modello di governance. La realizzazione di una strategia articolata, attuata in tutto il territorio nazionale e realizzata nel quadro di Programmi Operativi Nazionali e Regionali richiede un forte coordinamento nazionale che assicuri il conseguimento dei risultati attesi attraverso la concentrazione delle azioni verso obiettivi di cambiamento definiti, rilevabili e, ove possibile, quantificabili.

Il sistema di governance per l’attuazione di questa strategia deve essere conseguente ed efficace nell’assicurare adeguate responsabilità e funzioni di coordinamento sia complessive, a livello nazionale, sia specifiche, a livello settoriale e regionale.

A livello nazionale, il coordinamento viene assicurato da un Comitato di pilotaggio che garantisce la corretta ed efficace attuazione della strategia di rafforzamento della capacità amministrativa dell’Obiettivo Tematico 11 realizzata da tutti i Programmi. 

Il Comitato di pilotaggio coordina l’azione di rafforzamento della capacità amministrativa nell’ambito dell’Obiettivo Tematico 11, fornisce indirizzi e modelli di intervento per assicurarne un’attuazione più efficace, assicura che le azioni siano attuate attraverso progetti di cui siano chiari e definiti gli obiettivi di cambiamento e i risultati attesi secondo cronoprogrammi dettagliati atti a consentire la verifica dei progressi realizzati.

Il Comitato di pilotaggio assicura il monitoraggio di tutte le azioni per il rafforzamento della capacità amministrativa in Obiettivo Tematico 11, assicura che si realizzino attraverso interventi mirati a risultati concreti e misurabili, ne promuove valutazioni mirate di efficacia, individua eventuali criticità nell’attuazione della strategia, delle azioni e dei progetti e propone, ove necessari, reindirizzi e cambiamenti per migliorarne l’efficacia.

Il Comitato di pilotaggio promuove la realizzazione di azioni e progetti nazionali e/o pluriregionali di dimensione e massa critica adeguati al conseguimento di tali obiettivi, ove necessario per il conseguimento di obiettivi comuni a più Amministrazioni; il ricorso a modalità di intervento articolate e riconducibili a tipologie sperimentate; la massima trasparenza e apertura nelle procedure di assegnazione delle risorse per favorire l’efficienza e la crescita degli operatori pubblici e privati.

Il Comitato di pilotaggio potrà ampliare le strategie rispettando le priorità specifiche dei regolamenti comunitari dell’OT11 per organizzare attività di miglioramento dell’efficienza amministrativa centrali alle politiche di Europa 2020.

L’Obiettivo Tematico 11 sarà attivato con un Programma Operativo Nazionale plurifondo FSE-FESR. In modo complementare e sinergico, si potranno finanziare interventi del FSE nei Programmi Operativi Regionali (POR). Le autorità italiane definiranno, in via prioritaria, idealmente in occasione della prima riunione del Comitato di Pilotaggio, i criteri di demarcazione e le sinergie tra gli interventi dei programmi operativi a valere sull’OT11, al fine di evitare ogni sovrapposizione tra gli interventi stessi e consentire l’attuazione efficace e tempestiva delle azioni di rafforzamento della capacità istituzionale a livello nazionale, regionale e locale.

Il Comitato di pilotaggio è composto dalle Amministrazioni di coordinamento dei Fondi che concorrono all’attuazione della strategia dell’Obiettivo Tematico 11 (DPCoe, ACT e ANPAL) e dal Dipartimento della Funzione Pubblica (Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione), nonché da una rappresentanza delle Regioni designata dalla Conferenza Stato Regioni. Al Comitato di pilotaggio partecipa la Commissione europea (DG REGIO e DG EMPL).

Per assicurare il massimo coordinamento e l’orientamento ai risultati degli interventi di rafforzamento della capacità amministrativa realizzati nell’ambito dei PO settoriali e regionali, il Comitato di pilotaggio si avvale della Rete dei responsabili della capacità amministrativa delle Amministrazioni centrali e regionali.

Programmazione per progetti: risultati attesi, azioni per conseguirli, cronoprogramma degli impegni, pubblicità. La strategia per la capacità amministrativa nell’ambito dell’Obiettivo Tematico 11 si realizzerà prevalentemente attraverso un approccio per progetti rivolti a specifici obiettivi di cambiamento e miglioramento amministrativo, istituzionale e tecnico.

Entrambi i pilastri saranno attuati sulla base di una puntuale identificazione delle azioni specifiche da intraprendere e la compiuta definizione del relativo contenuto progettuale. 

I progetti finanziabili dovranno dichiarare il perseguimento di uno specifico risultato in termini di cambiamento/miglioramento amministrativo, istituzionale e tecnico. Dovranno, altresì, indicare le azioni che saranno messe in atto per conseguirli, le modalità di attuazione, il cronoprogramma dettagliato del percorso di conseguimento e i relativi tempi, le specifiche responsabilità di attuazione.

Queste specificazioni, rispondenti alla logica della “programmazione per progetti”, dovranno essere declinate in sede di programmazione operativa, attraverso un percorso, laddove non sussistano tali condizioni all’atto di definizione e approvazione della stessa, chiaramente individuato, che subordini l’attribuzione delle risorse al pieno soddisfacimento di questi requisiti.

Il Comitato di pilotaggio istituzionale assicurerà che in sede di attuazione dei Programmi Operativi, per la parte relativa alle azioni di capacitazione amministrativa in Obiettivo Tematico 11, siano previsti criteri di ammissibilità e selezione che tengano conto dei requisiti dei progetti atti ad assicurare l’efficacia rispetto al risultato di cambiamento che ne è alla base.

Tutte le azioni e i progetti finanziati con le risorse dell’Obiettivo Tematico 11 e le relative informazioni in merito a risultati attesi, cronoprogramma e responsabilità di attuazione dovranno essere resi pubblici e accessibili per i cittadini.